2023年6月14日晚上，河仁慈善论坛第93期在南京大学社会学院401合美堂举行。复旦大学社会发展与公共政策学院副院长沈可教授受邀作题为“人口老龄化、代际分配与财政负担”的讲座。讲座由南京大学河仁社会慈善学院院长陈友华教授主持。
沈可教授的讲座共分五个部分。首先介绍中国人口老龄化的进程以及人口老龄化的中国特色，然后讲解人口老龄化经济后果的分析框架，即代际经济学领域前沿的国民转移账户方法（NTA方法）的缘起及框架思路。接下来，讲解了使用NTA方法做中国老龄化研究的三个具体案例，第一个是研究老龄化对经济发展潜力的影响；第二个是研究在老龄社会中，政府的转移支付在不同阶层和不同代际之间分配的均衡性问题；第三个是研究在老龄化社会，政府在民生领域的财政负担将会面临什么压力。
一、人口老龄化的中国特色
自2000年步入老龄化社会后，中国正在快速“变老”。2020年，党的十九届五中全会明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。人口老龄化是全球的共同趋势，我国人口老龄化的特色之⼀是压缩的老龄化进程：中国仅用28年时间走过西方发达国家数十年甚至上百年的“变老”之路；未来二十年中国老龄化进入快车轨。老龄化提速的主要因素是1962～1972年生育高峰出生人口将在2027-2037年迈入老年。我国人口老龄化的中国特色之二是未富先老：当达到相同的老龄化水平时，中国经济的发展阶段明显滞后于东亚邻国。我国人口老龄化的中国特色之三是区域不平衡：低生育率或人口净流出地区（东北三省、山东、安徽、江苏、上海、四川和重庆）老龄化形势严峻、老龄化增速快。
二、人口老龄化经济后果的分析框架
“老龄化研究”的关注热点之一是人口老龄化、资源分配与财务负担。沈可教授提出了几个悬而未决的问题：老龄社会，谁是生产和消费主力军？谁才是真正的“被抚养者”？养老保障体制改革下，谁获益更多，高龄还是低龄老人？高收入还是低收入阶层？随着少子化和老龄化，教育财政支出的缩减能否缓解医疗和养老财政支出的压力？在人口年龄结构与经济生命周期分析框架中，沈可教授通过国民转移账户（NTA）方法旨在回应所有当代社会的共性特征：经济的生命周期，即对于各年龄组的个体，劳动收入与消费不相匹配。在劳动年龄时期，劳动收入往往超过消费，即处于经济盈余阶段。在少年或老年时期，劳动收入通常低于消费，即处于负经济盈余或经济赤字阶段。沈可教授指出不匹配之存在，势必意味着需要依靠经济资源的代际间再分配，例如储蓄、资产性收入或转移支付方式，以保障个体之生存与社会之存续
三、人口老龄化与经济发展
沈可教授分析了生命周期视角下的劳动收⼊、消费与经济盈余变迁：在经济发展过程中，个体收入与消费水平全面上升；而在转型过程中，产业结构升级、城镇化、教育扩张与老龄化引致的要素流动与资源再分配意味着个体在经济增长中的获益是不均等的，因而收入分配与消费行为模式会随之变化。她认为：现有研究多从横向维度探讨不同组群或阶层间的收入与消费不平等，例如城乡或地区间差距、行业间差异、以及性别不平等。较少学者从生命周期视角考察劳动收入与消费的动态演进，即年龄别劳动收入与消费模式的变迁。沈可教授提出了如下几个问题：
谁是生产的主力军？通过2002-2018年数据分析发现，劳动收入的峰值年龄先降后升：2002年41岁，2007年仅为28岁，2014年上升至30岁，2018年32岁。而美国、德国、瑞典和日本在2003年左右的劳动收入峰值在45-47岁。随着高等教育扩张、快速城镇化，我国50岁以上人口劳动收入的下降坡度愈来愈陡峭，中老年人劳动收入改善有限。
谁是消费的主力军？通过2002-2018年的数据分析发现，少年儿童消费增幅超过老年人。2002年，0-19岁少年儿童人均消费为65岁及以上老年人的85%；2010年，前者已是老年人的1.19倍，因此，不应将少年儿童和老年人视作同质化的被抚养人。消费劳动收入比上升，2002年为0.37，2014年上升至0.42，2018年为0.49，但仍有增长空间。2003年左右发达国家如美国、德国和日本的这一比例均在0.60以上。通过对2018年的消费构成分析发现，在6-15岁义务教育阶段，人均总消费高企主要源于政府庞大的教育消费支出；私人教育消费两个峰值：3-6岁学前教育、15-22岁的高中与高等教育阶段。对于60岁以上的老年群体，医疗消费特别是政府医疗消费明显增加；但私人其他类型消费支出显著下降。25-35岁青年群体的私人其他消费支出处于峰值。
谁是抚养者？谁是被抚养者？通过2002-2018年数据分析发现，经济盈余起始年龄在2002和2010年为22岁，2014年至21岁，2018年为22岁，即2018年22岁的青年 人可以实现收支平衡。经济盈余终止年龄则从2002年的61岁，提前至2007和2010年的58岁，2018年提前至56岁。传统的抚养比指标，将0-14岁与65岁及以上视作被抚养人口，15-64岁视作抚养人口。通过2002∼2018年全国层面劳动收⼊、消费与经济盈余分析，2002-2007：劳动收入年均增长率高达13.4% ；私人消费年均增幅仅为6.1% ；政府支出年均增长率高达17.3%。2007-2010年，劳动收入保持年均13%以上的高增长率，私人消费年均增长率上升至19.2%，政府消费年均增速滑落至11.8%。2010-2014：劳动收入年均增速调整为9.8%，与政府消费增速大体持平，私人消费增速年均增幅达到13.5%。2014-2018：私人消费增幅大幅超过劳动收入，经济盈余缩减60%。
中国庞大的经济盈余将何时耗竭？从全国层面看，2018年经济总盈余达到2.86万亿元， 2030年则降至0.27万亿元。人口老龄化单一因素将在未来10余年内耗尽绝大多数的经济盈余。2002-2018年间，中国居民消费劳动收入比从0.37上涨至0.49， 且消费增长的主力集中于新生代。如果将内需扩大的因素考虑在内，在不远的未来中国将与绝大多数发达国家一样开启经济赤字时代。
四、人口老龄化与资源分配
近年来，我国社会民生领域的财政支出迅猛增长。中国政府的教育、医疗与养老转移支付是否更多倾向于低收入阶层，从而改善社会公平？三类转移支付在不同年龄群体间的分配呈现怎样的特征，转移支付在不同年龄组的收入分配效应又是否不同？
根据2010年分收⼊阶层、分年龄的⼈均教育转移支付分析，教育转移支付峰值在14-15岁初中阶段。在各年龄段，教育转移支付均向高收入阶层倾斜，呈现亲富性。尽管义务教育实现全覆盖，各省义务教育阶段生均教育经费相差甚远。非义务教育阶段，不同收入阶层间的教育转移支付差异更为明显。学前教育，最高收入阶层人均转移支付是最低收入阶层的 4倍。高等教育，最高收入组人均教育转移支付是最低收入组的3.3倍。
根据2010年分收⼊阶层、分年龄的⼈均医疗转移支付分析，年龄别人均医疗卫生转移支付呈J型。对中青年人口而言，医疗卫生转移支付在在不同收入群体之间的分配相对均衡。在60岁以上老年阶段，最高收入阶层享受的医疗转移支付显著高于三个较低的收入阶层，呈现“亲富性”特征。医疗保险体制的碎片化：与职业、城乡居住地挂钩。医疗服务供给存在明显的城乡、区域不平衡。
根据2010年分收⼊阶层、分年龄的⼈均养老转移支付分析，相对于教育和医疗卫生转移支付，养老金转移支付在各收入阶层的分配最不均衡。最高收入阶层75岁老年人平均每年领取养老金12,029元，中高收入阶层仅为3,460 元， 最低收入阶层仅为189 元。这一巨大的差异部分是源自职业生涯中养老保险缴费额的不同，但在更大程度上反映了养老保险体系的碎片化特征
根据2010年分年龄的⼈均总转移支付分析，公共转移支付明显更倾向于老年人群体。65岁及以上老年人获得的人均总转移支付为5438元，而0-19岁少年儿童获得人均量仅为2802元，约一半。与智利、巴西等发展中国家，以及美国等发达国家的研究发现一致。
政府转移支付是否改善收入不平等？相对转移支付，转移支付与家庭人均收入之比，表现出明显的累进性，有效缩减了收入不平等。在低龄阶段，公共转移支付，主要是教育转移支付，越低的收入阶层享受越多的相对公共转移支付。在成年时期，最低收入阶层获得的公共转移支付相对量最高，其他三个收入阶层的获得的福利差异较小。
教育转移支付的不平等是否有所缓解？对比2010年与2014年，2010-2014年间，整个学龄期教育转移支付分配的不平等程度明显缩小。学前教育（3-5岁）阶段，教育转移支付的分配不均等始终最为突出。高等教育阶段的转移支付不平等明显减缓。
医疗卫生转移支付的不平等是否有所缓解？对于全人口而言，高收入阶层与低收入阶层获得的人均医疗卫生转移支付差距明显改善。在老年阶段，医疗转移支付的收入不平等更为明显，但其差距在2010-2014年间明显缩小，原因：新农合和城镇居民医疗保险已基本实现全覆盖，多地政府纷纷上调上述两类基本医疗保险的政府筹资标准。
养老转移支付的不平等是否有所缓解？2010-2014年间，养老金转移支付的收入分配不均衡显著改善。原因：2009年和2011年启动的新农保与城镇居民养老保险的扩张；基础养老金待遇的逐渐提高。
总转移支付的收入不平等与代际不平衡如何变化？总转移支付分配的收入不平等缩小，特别是老年时期的分配状况改善更为显著。公共转移支付进一步向老年人倾斜：2014年，65岁及以上老年人获得的人均总转移支付是0-19岁的少年儿童的1.8倍，比2010年的1.5倍进一步扩大。代际不均衡问题在不同的收入阶层间表现各异：低收入阶层向儿童倾斜，高收入阶层向老 人倾斜。
主要结论：从绝对值看，政府教育、医疗卫生与养老转移支付都呈现亲富性：高收入阶层享受更高 的转移支付。从相对值看，政府教育、医疗卫生与养老转移支付都呈现累进性：低收入阶层享受更高的相对转移支付，从而有效缩减了收入差距。从动态视角看，政府教育、医疗卫生与养老转移支付分配的公平性均在不断改善。
五、人口老龄化与财政负担
从经济增长与财政收支情况看，2000-2011年经济高增长期，财政收入增速均超过GDP增速，在半数年份超过20%，2007年甚至达到32.4%。当经济增速开始下行，财政收入增速的下滑更为明显，2016年以来财政收入增速不仅低于GDP增长率，而且低于财政支出增长率。从中长期看，人口老龄化、社会福利体系完善、财政收入降速将对财政的可持续性提出严峻挑战。
需要研究的问题：当其他条件不变时，人口老龄化如何影响未来教育、医疗与养老财政支出？随着社会保障福利水平的提升与人口老龄化，中国的教育、医疗与养老财政负担将如何改变？
模拟人口老龄化与社会福利改善对财政负担的影响：慷慨比假设（福利慷慨比：风险⼈群的⼈均公共财政支出与劳均GDP之比）。福利慷慨比不变情景：至2050年，中国各部门福利慷慨比维持在2014年水平，即人均福利水平与劳均GDP同比例上升。福利慷慨比上升情景：假设中国教育、医疗和养老的总福利慷慨比将线性上升，至2030年提高至OECD国家2009年的平均水平，此后保持不变至2050年。
人口老龄化与社会福利改善对教育财政负担的影响。情景一：只考虑人口老龄化因素，在生育率中方案假设下，公共教育财政支出占GDP的比重小幅下滑至2050年的3.3%。情景二：额外考虑福利慷慨比提升，公共教育财政支出占GDP的比重将在2030年达到4.1%，此后有所回落，在2050年为4%。在生育率中方案下，逐渐提升福利慷慨比将使公共教育财政支出占比在2050年提高0.7个百分点。
人口老龄化与社会福利改善对医疗财政负担的影响。情景一：只考虑人口年龄结构变化，在生育率中方案假设下，医疗卫生财政支出占GDP比重将从2015年的2.8%上升至2050年的6.4%。情景二：额外考虑福利慷慨比提升，医疗财政支出占GDP的比重将在2050年上升至10.8%。这意味着人口老龄化因素对2015-2050年医疗卫生财政支出占比的提升贡献了45%，而福利慷慨比上升贡献了其余的55%。
人口老龄化与社会福利改善对养老财政负担的影响。情景一：只考虑人口年龄结构变化，在生育率中方案假设下，养老财政支出占比将在 2030 年达到7.4%，2050年达到13.5%。情景二：额外考虑福利慷慨比提升，公共养老财政支出占GDP的比重将上升至2030年的9.4%，至2050年的17.2%。2015-2050年间，养老财政支出占比上升的72%归因于老龄化因素，而28%归因于福利慷慨比的上升。
人口老龄化与社会福利改善对总财政负担的影响。仅考虑人口老龄化因素，在不同生育率假设下，总财政负担在2014-2040年间差异并不显著，此后增长路径不断分化。情景一：只考虑人口老龄化，总财政支出将在2050 年上升至23.2% ， 2060 年达到30%，此后保持平稳。情景二：若再考虑福利慷慨比提升，总财政支出占GDP的比重将上升至2050 年的32%，与情景一相差近10个百分点。
财政负担是否可持续？中国政府的一般收入（包括税收、社会保险缴费、财产性收入与其他收入等）占GDP的比重从2007年的18.3%，上升至2010年的24.8%，再进一步上升至2015年的29.2%。情景一，只考虑老龄化，至2030年，教育、医疗卫生和养老财政支出将占GDP的14.7%，换言之，约一半的政府一般收入将用于这三项开支；至2050年，这三项开支就将消耗近80%政府一般性收入。情景二，若再考虑福利慷慨比上升，2030年，2/3政府一般收入用于这三项开支；2045年，这三项开支将耗尽所有政府一般收入。
如何缓解未来沉重的财政负担？社保缴费率下调（20%下调至16%）、财政补贴难以为继（财政收入增速明显下滑）、福利水平不宜降低（福利慷慨比明显低于OECD国家乃至拉美国家）；继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金、提高养老金投资收益、适当延长退休年龄、延长养老保险费缴纳时间以及推进个人退休金计划将是未来的政策方向。
最后，沈可教授进行了总结。她认为，人口老龄化是中国和世界人口新常态，但中国老龄化进程表现出速度快、未富先老和区 域不平衡这三个特征。中国目前还享有庞大的经济盈余（劳动总收入高于消费），但自2014年以来经济盈余明显缩减。人口老龄化单一因素将在未来10余年内耗尽经济盈余，若考虑消费潜力的提升，经济盈余耗竭的时间还会提前。从绝对值看，政府教育、医疗卫生与养老转移支付都呈现亲富性：高收入阶层享受更高 的转移支付。从相对值看，政府教育、医疗卫生与养老转移支付都呈现累进性：低收入 阶层享受更高的相对转移支付，从而有效缩减了收入差距。如果在当前的财政收入水平下，中国的教育、医疗卫生和养老财政支出会面临赤字压力，开源是未来的主要方向。
沈可教授的演讲内容丰富，数据分析详实，激发起在场师生的浓厚兴趣，沈可教授对于师生们提出的如何定义老龄化、老年人力资源如何再利用、现行养老制度是否可持续、财政收入如何开源节流、城乡养老待遇如何缩小差距等方面的问题进行了详尽的解答，在热烈讨论后，讲座圆满结束。
